瞭望丨如何跳出基层政府疲态运行“怪圈”？
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◆ 减少会议数量、大幅精简文件、解决过度留痕，中央明确将2019年作为“基层减负年”。但记者调研发现，以“文件落实文件，以会议落实会议”的情况仍或多或少存在
◆ 基层政府事务繁多，长期处在被拉伸的状态，容易导致基层治理失去弹性，出现“被动式应对”现象
◆ 基层成为指令下压、责任下放、问责下沉的主要对象，而相应的资源、服务、管理没有充分下沉，基层权力小、资源少、协同差，出现“弱激励”
◆ 有的基层干部忙忙碌碌，却只把自己当作流水线上的一环，缺乏创新、思考
◆ 为基层减负，既要坚持政策统一性，也要发挥好基层的自主性、灵活性
原题《跳出基层政府疲态运行“怪圈”》
文丨《瞭望》新闻周刊记者 吴慧珺 詹奕嘉 张康喆
“上面千条线，下面一根针。”作为联系服务群众的“最后一公里”，基层治理水平直接关系到人民群众的切身利益，关系到国家治理体系和治理能力现代化。
《瞭望》新闻周刊记者调研发现，随着经济社会发展，基层新旧矛盾交织，有的地方的基层治理显现疲态。面对任务繁多、责任刚性和人力有限之间的矛盾，有的基层干部陷入了“精力疲惫，加班加点干不完”的运转状态，或多或少存在“能力疲弱，忙上忙下干不好”的过关心态，一定程度上背离了干好工作的初衷。
受访专家指出，基层有效治理资源不足导致的权责不对等、压力型治理惯性下名目繁多的考核约束等，都是一些地方基层疲态运行的主要原因。为基层减负，既要坚持政策的统一性，也要发挥出基层的自主性、灵活性，营造出良好的风气导向和干事氛围。
谨防“疲态”变“常态”
“上面布置下来的工作，光文件就能垒几张办公桌。”中部地区的一位农村基层干部说，但乡镇人手比较紧张，这些工作要一项项具体落实，疲态运行很难避免。
“很多工作都是以区县为主体，责任重、压力太。”华南地区某郊区区委书记说，从乡村振兴到扫黑除恶、从基层党建到党风廉政建设……自己都是第一责任人。
减少会议数量、大幅精简文件、解决过度留痕，中央明确将2019年作为“基层减负年”。但记者调研发现，在基层，以“文件落实文件，以会议落实会议”的情况仍或多或少存在。
中部某省一位基层干部告诉记者，自己每周列席大大小小的会议至少十几场，有些无关所在部门的工作，也需要到场列席。每天还会收到多份来自各级部门的发文、发函和明传。
粤西地区一名曾在镇里工作的“80后”干部说，工作有考核和检查是应该的，但有的工作县里、市里、省里要分别检查一遍，实际内容大同小异，这让基层干部疲惫不堪。
“去年，我包的村为了打印材料，换了三台打印机。”中部某省的一位驻村干部说，比如上级部门通知明天要来检查，下级执行层面就会在晚上加班补材料，村里人手原本就不够，加班加点补到凌晨是常事。“有一天，村里迎来了三波检查督查。”
多位受访基层干部说，期待“基层减负年”的落实成效。他们建议，采用“多会合一”、“长会短开”、精简发文等举措，减少重复会议、发文和检查，提高发文和会议质量，少搞运动式检查，适度留痕而不是过度留痕，给基层足够的时间和空间干事创业。
南方某沿海镇一位党委副书记说，比如，目前许多镇都铺设了视频专线并购买了大屏幕，应充分利用起来，不涉密的会议可以从省里一路开到镇里，避免县镇干部总是跑去现场开会，在路上耗费不必要的时间。
干部勤奋但思考不足
“有时候不是不想干，而是不会干，基层专业人才缺乏的问题仍然突出。”广东某人口超百万的大区区长说，前段时间上级要求搞雨污分流，自己上网查资料看了一晚上也没完全弄明白，更别提去指导镇村干部了。
这位区长说，现阶段县域治理中的很多内容都是“技术活”，有的难题比如河流污染治理，不同专家给出的方案截然相反，干部越听越糊涂，“便会产生力不从心的感觉”。
有受访县镇干部反映，培训“充电”是个大问题。南方某县一位副镇长说，自己原先在县里公路部门当技术干部，后来被调到镇里分管农林水工作，但三年多来只有一次去浙江学习三农经验的机会，感觉知识储备和更新很不够。
粤东多位受访县委书记建议，要更关心爱护镇村基层干部，建立健全基层干部激励机制、增加其补贴待遇，为基层干部提供更多培训和交流的机会，探索招录优秀村干部进入公务员队伍、纳入事业编制的办法，拓展基层干部成长空间。
记者调研还发现，一些基层干部能力不足、缺乏思考并非有意为之，有的是因“身兼多职”无暇“充电”。
某省政协在去年的一次调研中发现，该省省直部门负责“三农”具体工作的单位多达30多个，市级也与此一一对应，但各部门“各干各的事、各发各的钱”。责任层层分解下沉之后，农村基层各类文件材料多、各类领导小组多、各类考核检查多，一些本该职能部门承担的责任却“落实”到了村民自治组织的一纸“责任状”上。
该调研组建议，在已制定省直部门权力清单基础上，进一步深化改革，按权责财一致的原则，从省到镇直至行政村、自然村逐级编制政府权力清单、责任清单和公共服务事项清单，理清职责边界，明确各级该干什么、不该干什么、不能干什么，从根本上解决县镇权责倒挂、村级职能错位等问题。
权责对等扭转疲态运行
“资源都在上面，责任都在下面。”国务院参事室特约研究员刘奇说，基层之所以出现疲态运行，主要原因在于基层一些地方有效治理资源不足，权责不对等。同时，层层督导，层层追责，受考核体系约束，名目繁多的督查检查带来了“过度留痕”、官僚主义和形式主义等问题，也是基层陷入“疲态治理”的原因之一。
刘奇建议，各级部门在安排工作的同时，需从基层的现实情况出发，给基层减负松绑。“加强督查检查考核工作，是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。精简一些不必要的检查，能给基层干部多点时间和空间，为百姓做实事。”
同时，多位受访专家认为，“疲态治理”之所以产生，与基层治理需求多样、风险复杂多发、治理日趋严格规范有关。而一些地方“强压力、弱激励”的干部管理、激励方式不能有效激发基层干部内在活力，也要防止由此带来的基层干部避责与自保心态。
广东省委党校科学社会主义教研部副教授陈晓运说，基层成为指令下压、责任下放、问责下沉的主要对象，而相应的资源、服务、管理没有充分下沉，基层权力小、资源少、协同差，出现“弱激励”。
“应转强压力为强激励，将目标责任清晰化，明确各个层级各类事项的责任清单，避免责任、压力‘甩锅’，也要将指令管理规范化，明确各类指令和要求的内容、程序、时限等规范，避免加码型指令、突击式任务、速成性材料和重复式检查等不合理指令。”陈晓运说。
受访专家建议，还可通过绩效管理精细化、责任判定清晰化、追责机制刚性化等举措进一步健全容错机制，推进资源、服务和管理下沉到位，使基层干部“有米下锅”。同时，可引入互联网和信息化技术治理手段，有效盘活存量资源，刷新基层治理效率，助力社会组织和广大群众参与基层共建共治共享。LW
刊于《瞭望》2019年第22期
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